论广义法治化视阈下政德建设的双重路径

　　摘要：推进政德建设是党在新时代的重要战略任务，事关党和国家的生死存亡。政德建设仅仅依靠教育和官员自律是不够的，还需要法治化治理。树立广义政德法治化理念，采用国家法律之治与党内法规之治两路并举路径，是弥补狭义政德法治化局限性及适应国情政情的必然选择。目前政德法治化既面临理论争议，实践中在国家法律之治和党内法规之治层面也分别存在义责失衡、多头主体、合力不足与专门内容体系缺失、细责欠缺、执行不力等问题。为此，需要从理论上论证广义法治化的必要性与合理性，重点突破大德与私德不能法治的思想桎梏，国家法律之治要遵循先易后难、循序渐进的实践进路，党内法规之治要做好补足短板、强化执行监督力度工作。

　　关键词：广义法治化;政德建设;国家法律;党内法规

　　中图分类号：D64

　　文献标志码：A文章编号：1002-7408（2020）03-0080-07

　　《法制与社会发展》创刊于1995年，是教育部主管、吉林大学主办、吉林大学理论法学研究中心承办的理论法学专业的中国人文社会科学核心期刊。

　　长期以来，由于政德失范现象持续存在，官员腐败问题频发，人们逐渐形成了以下共识：政德建设仅仅依靠教育和官员的自律是远远不够的，还需要法治化治理。习近平明确指出：“要运用法治手段解决道德领域突出问题……要加强相关立法工作，明确对失德行为的惩戒措施……要加大执法力度，让败德违法者受到惩治、付出代价。”[1]但是，道德法治化是一个复杂而又长期争议不休的话题，世界各国政德法治化的实践道路不一，关于政德失范的惩罚尺度不同。因此，本文在遵循世界政德法治化基本共识的基础上，根据中国的实际国情政情，提出“广义法治化”理念，并明确在此理念下推进政德建设的两条具体路径、面临的实际问题以及对策措施，以期为提升政德建设的实效性做出些许贡献。

　　一、“廣义法治化”理念及政德建设的“双重路径”阐释

　　“狭义法治”即“法律之治”，但由于法律问责标准较低，政德建设仅靠法律之治很难达到提升官员道德水准并促使其成为道德表率的预期目标。这就要求我们采用“广义法治化”理念，走国家法律之治与“党内法规”之治并举之路。

　　（一）“狭义法治化”理念及其国家法律之治路径

　　尽管“法治”的定义至今尚无定论，但考察其漫长的理论与实践发展史，可以得出主导性的基本结论：法治即法律之治，其出发点和目标就是通过法律限定公权力。如，塔玛纳哈指出：“法治的最广义理解是一条延续了2000年、常常被磨细但从没有彻底磨断的线索：主权者、国家及其官员受法律限制。”[2]我国学者也认为：“法治实际上是一个复杂的、容易引起争议的理念，尽管存在多方面含义，不同国家或学派强调的重点有差异，但整体而言法治的核心内涵包括行为的标准能约束所有人、规则应公开颁行、规则在实施时应与其含义保持一致、规则不能无法遵守等内容。”[3]本文将上述观念界定为狭义的法治化理念。具体到政德领域，政德法治化就是政德法律化，即通过法定程序，把官员的道德规范以法典或法律条文形式上升为法律规范，使其具备与法律规范同等的约束力、执行力和监督力，目标在于通过法律的外在强制力监督官员遵守行政道德并提高个人道德修养。政德法律化以国家强制力为后盾，运行程序严谨，具有统一性、严肃性和普适性等优点，但同时也有执法成本相对较高、问责标准相对较低、只能止恶难以扬善等缺点。正如有学者所言：“官员道德责任法治化作为一种道德责任担当的外生机制，其最大缺陷是难以唤起官员内在的愿望道德……道德问责能防止官员成为魔鬼，但未必能将其变为天使。”[4]

　　西方往往从“人性恶”的理论假设出发，秉持狭义法治化理念，希望通过政德法律化阻止官员变成“魔鬼”，而不奢望官员变成“天使”。这一点不仅可以通过道德与法律关系之“分离命题”与“结合命题”的理论之争得到证实，而且可以在“结合命题”理论内部如何划分道德、何种道德治理可以法律化的认识差异得以证实。部分学者把道德划分为公德与私德，强调公德需要立法规制，私德依靠自我修养。如，博登海默认为：“那些被视为是社会交往的最基本必要的道德公正原则，在一切社会中都被赋予了具有强大力量的强制性质。这些道德原则约束力的增强，是通过将它们转化为法律规则而实现的。”[5]另一部分学者把道德划分成不同层次，认为低级（底线）道德可以法治，而以人类所能达致的最高境界为目标的高级道德只能德治。如，富勒将道德区分为“愿望的道德”（高级道德）与“义务的道德”（低级道德），虽然承认前者对法律的影响无所不在，但同时认为“法律不可能强迫一个人做到他的才智所能允许的最好程度。要寻找可行的裁断标准，法律必须转向它‘表亲——义务的道德”[6]。虽然上述理论是针对全体民众而言的，但对官员政德法治化的影响无疑是巨大的。总体而言，虽然西方对官员的整体道德要求相对较高，但基本上只对其必须遵守的行政底线道德行为进行法律化管理，对个人私德及思想言论的要求还是比较宽松的，即使有相关内容入法，只要官员的道德言行不严重危及他人及社会，惩罚也是较轻的。如，美国及法国的总统甚至都没有因为性丑闻而下台。总而言之，西方采用狭义的政德法治化理念，是与其自由主义法治传统、法治化体系比较健全、对官员私德要求不是太高、强调保障个人言论自由等基本国情相适应的。

　　（二）“广义法治化”理念及“党内法规”之治补充路径

　　广义的“法治”应该既包括国家法律之治，也包括中国共产党的“党内法规”之治。树立广义的政德法治化理念，采用国家法律与党内法规治理两路并举路径，既是弥补政德法律化缺憾与不足的需要，也是与我们对官员整体道德要求高、官员肩负特殊使命、党内法规与国家法律具有共同价值目标等国情政情相适应的。我国对政德内涵的界定及要求与西方有显著区别，把政德视为“为官当政者从政德行的综合反映，包括思想政治和品德作风等方面的素养”[7]。习近平将思想政治方面的内容作为“政德”中的“大德”，将个人品德及家庭道德归结为“私德”，将社会公德和职业道德归结为“公德”，提出了“明大德、守公德、严私德”三位一体的政德建设思想。具体而言，坚定共产主义和中国特色社会主义理想信念、锤炼坚强党性、率先践行社会主义核心价值观、牢固树立“四个意识”等这些是对官员的“大德”要求;“严私德”，就是要求官员从小事小节做起，严以修身，慎用人民赋予的权力，时刻保持人民公仆本色，把家风建设摆在重要位置，廉洁齐家，廉洁从政，管好“家里人”和“身边人”;官员“守公德”，就是要做到“为民、务实、清廉”，“强化宗旨意识，全心全意为人民服务，恪守立党为公、执政为民理念，做到心底无私天地宽”[8]。客观地讲，我们对官员政德的要求是很高的，无论是大德、公德还是私德，其中的很多要求都属于“愿望的道德”。当然，基于我国对官员道德要求的历史传统及当代中国共产党执政的特殊使命，这种高要求具有必要性和必然性。但问题是，如果所有的政德要求都法律化，那么我们很可能会落入道德规范要求陈义过高而法律问责难以落实的尴尬境地。这就迫使我们转向“党内法规之治”这一新的路径。

　　重视“党内法规”对管党治党、提升官员政德的作用，是我们党的优良传统和宝贵经验。早在1938年，毛泽东就在《中国共产党在民族战争中的地位》报告中使用了“党内法规”一词，明确指出为了重申“党的纪律”，使党内关系走上正轨，“还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”[9]。邓小平在1978年则阐明了“党内法规”与国法的关系：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就难以保障。”[10]习近平强调“党章是党的总章程，……是全党必须共同遵守的根本行为规范。没有规矩，不成方圆。党章就是党的根本大法”[11]。《中国共产党党内法规制定条例》明确指出：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称，包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等。”与法律之治相比，“党内法规之治”形式多样，其制定和执行程序相对简单，可以针对不同对象群体提出不同层次、不同内容的具体要求，具有层次性、针对性、灵活性和高效性等优点。尽管目前尚存“党内法规之治”是否属于“法治”范畴的争议，但十九大报告关于“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”“依法治国和依规治党有机统一”“把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路”[12]等重要论述，实际上已经为政德建设的广义法治化奠定了思想基础和理论依据。正如学者所言，当今中国法治进程中“最具有革命性的是将党法体系名正言顺地纳入法治秩序中，改變了过往国家法中心主义的法治观，确立了法律多元主义的法治观”[13]。

　　二、政德建设法治化面临的主要问题

　　政德建设法治化是一项系统工程，既是一个理论问题，也是一个实践问题。虽然我们在相关领域作出了不懈努力，也取得了一定成效，但仍然面临以下理论争议与实践问题。

　　（一）理论争议：什么样的政德可以法治、采用何种“法治”

　　虽然我国历代就以诏、令、敕、谕、条、制等形式，发布过不少有关官员德行规范的政令，但那时没有明确界定公德与私德的概念，也没有明确划分道德的层次。所以，通常认为规范的政德法治化理论起源于西方。长期以来，西方采用狭义法治理念，强调只对官员的底线政德行为进行法律化治理，其根深蒂固的“国家法律中心主义”思想对我国的影响是巨大的。但与西方不同，我们把官员的“思想政治和品德作风等方面的素养”这一整体政德看作是影响民心向背、关乎党和国家生死存亡的重要因素，视为整个社会道德的风向标和导航仪。因此，客观上要求我们不光要对官员的“公德”进行法治，还需要对其“大德”和“私德”进行法治化管理，不光要求官员遵守作为普通公民应该坚守的“义务的道德”，还要求官员成为遵守并主动践行“愿望的道德”的楷模。这显然是纯粹的法律之治难以做到的。为此，政德的哪些具体内容适合且通过法律之治可以取得良好的效果？愿望的道德、政治思想层面的道德以及私德是否可以“法治”？如果答案是肯定的，那么应该采用何种“法治”方式、尺度如何把握？这些都是存在争议并需要进一步明确的理论认识问题。

　　特别是，目前许多政治思想品德层面的内容往往并不直接表现为行为，而现代法律恰恰强调只能规范调整人的行为，不应扩展到人的思想领域，否则就是法治文明进程的历史性倒退。这一点马克思早有明确的论述：“对于法律来说，除了我的行为以外、我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。我的行为就是我同法律打交道的唯一领域……凡是不以行为本身而以当事人的思想方式作为主要标准的法律，无非是对非法行为的公开认可。”[14]我国也有学者认为：“法治强调法律只规范人的行为与活动，不控制人们的思想与道德;……作为国家运行模式的法治，很明确地将规范个人品质与修养的道德思想排除在自己体系之外，不承认它是治理国家、控制政府的有效方法。”[15]尽管中央已经明确了“党内法规”的概念，并在实践中开始以党内法规之治解决官员思想政治及私德层面的政德法治化问题，但在具体操作中依然面临许多问题和困难。

　　（二）法律之治存在的问题：义责失衡、多头主体与合力不足

　　从政德立法方式的角度来看，世界各国大致采用了统一立法和分散立法两种类型。分散立法是指在各种单行法律中设立对官员道德要求的条款，这样就容易出现道德规范要求不够详尽具体，实际道德责任要求被淡化，多头立法、多头执法乃至多头司法且难以形成有效合力的问题。而统一立法强调根据对官员的特殊道德要求，成立专业的道德立法委员会，专门制定政德基本法及其配套法规，使各项法律法规之间彼此协调、相互补充，进而形成完整的官员道德法律体系，这是许多发达国家的通行做法。但迄今为止，我国尚没有对官员政德专门立法，相关规定主要散见于一些单行法律法规之中（需要说明的是，下述法律法规是针对所有公务员的，而非专门针对其中的官员的，实际上对普通公务员的道德要求与对官员的政德要求应该是有区别的，但由于没有针对官员的专门政德法律，这里权且视为对官员政德的法律要求）。2005年全国人大常委会颁布的《中华人民共和国公务员法》是对公务员职业道德着墨较多的一部法律，但也只是在第二章第11条第四款规定公务员必须“具有良好的品行”，在12条第三、第七和第八款规定“全心全意为人民服务，接受人民监督;遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德;清正廉洁，公道正派”作为公务员应该履行的道德义务，在第九章第53条第七款和第十三款规定“贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利;违反职业道德、社会公德”应该受到相应的惩戒。2007年国务院颁布的《行政机关公务员处分条例》只是第28条规定对“严重违反公务员职业道德，工作作风懈怠、工作态度恶劣，造成不良影响的”给予相应处分;第29条规定对“拒不承担赡养、抚养、扶养义务;虐待、遗弃家庭成员;包养情人;严重违反社会公德的行为”给予相应处分。2018年全国人大常委会颁布的《中华人民共和国监察法》只有第11条第一款涉及公职人员的道德监督：“对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”，但没有关于道德操守的详细规定及相应的具体惩罚规定。2019年全国人大常委会最新修订的《中华人民共和国法官法》只在第7条规定“勤勉尽责，清正廉明，恪守职业道德”是法官应当履行的道德义务，但是没有关于道德失范责任的惩罚性条款。

　　由此可见，目前不但缺失专门的官员政德法律，而且在各种单行的法律法规中直接涉及道德规定的款项少、过于宽泛散乱、缺乏细化的配套措施难以实践操作，甚至出现了道德义务要求与道德责任惩罚失衡的问题。具体表现为：一方面是道德义务的规定条款相对较多，而道德责任的条款较少，乃至完全缺失;另一方面，道德义务要求陈义较高，但实际的道德责任惩罚标准要求较低。如《中华人民共和国公务员法》中“全心全意为人民服务，清正廉洁”等道德义务规定是很高的，但道德问责规定却是“贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利”这一较低的标准。这种道德义务标准与道德责任惩罚标准的严重脱节，很大程度上表明道德只是在名义上入法，法律的依然归法律，道德的依然归道德，实际上难以实现通过法律强力规制并提升官员道德品行的目标。这无疑向官员传递了一个极其消极的信号：你要求我大公无私、一心为民、两袖清风，做孔繁森式的模范人物，但我做不到也没关系，只要不违法犯罪就行。与此同时，由于不是针对官员的道德进行专门立法，夹杂在各种法律、法规、纪律之中的道德要求是由不同主体制定的，执法主体和“司法”主体自然也不尽相同，对官员的道德义务要求及惩罚标准的把握尺度也有差异。没有专门的人员和机构来统一官员的政德法律化工作，这就难免损伤法律的统一性和严肃性，也难以形成各种法律的有效合力。

　　（三）党内法规之治存在的问题：专门内容体系缺失、细责欠缺、执行不力

　　1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》明确规定了党内法规的概念与制定程序等事项，这是党内法规制定走向制度化的重要标志。1992年“党内法规”一词被写进党章，2013年《中央党内法规制定工作五年规划纲要》《中国共产党党内法规制定条例》相继出台，2018年《中央党内法规制定工作第二个五年规划》（简称《规划》）明确提出“在建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并随着实践发展不断丰富完善”。这表明迄今为止，党内法规的制定已经进入了规范化轨道，党内法规体系框架基本成型，党内法规建设取得了显著成绩，为今后稳步推进“党内法规之治”奠定了坚实基础。但是，由于中国共产党对于“党内法规之治”自觉的理论探索和制度设计尚处于“初级阶段”，实践探索尚处于起步阶段，要充分发挥党内法规的实际效力，尤其是发挥其对政德建设的独特作用，还面临诸多问题。

　　一方面，从总体上说，党内法规内容体系仍然有待完善，不同党内法规的效力位阶原则需要进一步明确。具体而言，如何统筹协调“党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”等七种类别党内法规的关系？如何进一步丰富和完善各类党内法规的内容？如何落实《规划》中强调的“坚持以党章为根本遵循”“发挥制度的治本作用”“突出准则在党内法规制度体系中的特殊地位和作用”的部署？这些都是亟待解决的问题，实现《规划》中提出的“党内法规制度质量明显提高，执行力明显提升，系统性、整体性、协同性明显增强”的预期目标依然任重道远。另一方面，对于政德建设而言，虽然党内法规数量众多、形式多样，但由于党内法规涉及党的领导、制度、组织、反腐、思想、宣传及作风等多方面的主题，实际上专门针对政德要求的党内法规体系尚未建立。尤其是，关于政德管理的“细则”类法规不足，原则性规则多，但切实可行的操作性规则少，这已经成为推进“党内法规之治”的一大短板。與此同时，以下问题也值得关注：虽然以《中国共产党纪律处分条例》为代表的党纪类“条例”比较细致严密，但涉及政德管理的制度刚性执行力度仍急需加强;虽然党内监督现阶段已经呈现为高压态势，但政德管理的常态化和程序化长效机制尚需完善;虽然已经提出了探索党内法规政德要求与国家法律要求融通转化的理念，但实际操作工作绝非易事。

　　三、推进政德法治化的对策建议

　　鉴于中西方政治制度和基本国情的巨大差异，既要借鉴西方国家政德法治化的成功经验，更要结合当今中国的实际，提高思想认识和理论自觉，在实践中重点突破，先易后难，循序渐进，走具有中国特色的政德法治化道路。

　　（一）提高理论认识，重点突破大德与私德不能“法治”的思想桎梏

　　其一，树立分层分类法治的指导思想，重点突破大德与私德不能“法治”的思想桎梏。具体而言，一方面，对政德中的“公德”侧重法律之治，加快“公德”专门立法工作，统一规制官员的职业道德和社会公德，为官员设立基本的从政道德底线和红线;另一方面，要通过“党内法规”这一特殊法治形式，把政德中涉及政治思想、个人品德的内容纪律化、规则化、制度化，对他们提出高标准、严要求，重点突破“大德”与“私德”的法治化难题。只要做好党内法规与国家法律的协同、衔接与贯通工作，严格依照党内法规和国家法律的尺度，坚持党内法规严于国家法律的原则，充分发挥党内法规建设标本兼治的利器作用，就一定能成功开创出一条具有中国特色的政德建设法治化道路。

　　其二，提高秉持广义法治化理念必要性及合理性的理论自觉。一方面，要从狭义法治化局限性、中国官员身份特殊性、政德建设急迫性等角度，充分论证坚定广义法治化理念，以国家法律法规与党内法规两条路径推进中国的政德法治化进程的必要性。另一方面，要重点论证党内法规对政德治理的合理性。有学者研究指出，人类法治秩序的形成和发展主要有三种法治模式，即“神圣法之治”的古典法治模式、“国家法之治”的现代法治模式和“公共政策之治”的后现代实质法治模式。当今时代“推动社会发展的主要力量是大规模的行政规章和日益庞大、处于不断变化中的公共政策。‘法治概念也从现代法治秩序中的‘国家法之治变成了后现代法治秩序中的‘行政规章之治或‘公共政策之治”[13]。中国是共产党执政的国家，“党内法规”不但为“行政规章”和“公共政策”提供价值导向和规范标尺，而且本身也具有“行政规章”的特性。为此，我们有理由坚信，运用“党内法规”治理官员政德，是理直气壮的，也是符合世界“法治”模式变化潮流的。

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文章名称：论广义法治化视阈下政德建设的双重路径

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