小农户有机衔接现代农业发展研究

来源：博源学术分类：农业论文发布时间：2019-12-09

　　党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略的重大决策，认为农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。通过构建现代农业产业、生产与经营体系，发展多种形式的适度规模经营，积极培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，加快推进农业农村现代化，实现小农户和现代农业发展有机衔接〔1 〕。在2017年12月召开的中央农村工作会议上，习近平总书记再次强调，走中国特色社会主义乡村振兴道路，必须深化农业供给侧结构性改革，促进小农户和现代农业发展有机衔接。2018年9月中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》，这既是新时代中国特色社会主义事业建设的重要组成部分，又是在新的历史条件下，农业农村发展的必然要求。

　　〔关键词〕乡村振兴，小农户，现代农业

　　〔中图分类号〕F323 〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175(2019)02-0086-06

　　《农业现代化研究》于1980年7月创刊。是由中国科学院主管、中国科学院农业研究委员会和中国科学院亚热带农业生态研究所主办的农业科技综合性学术刊物，科学出版社出版。主要刊登农业基础科学及其交叉学科的基础理论研究和应用研究方面，具有创新性和前瞻性、宏观综合性和微观专业性的学术论文、科研报告、研究简报和文献综述等。

　　目前，我国13亿多人口中农民所占比重为46.15%，约为6亿人。即使我国城镇化发展水平提高，未来达到70%，依旧还有4～5亿人生活在农村。小农户维持相当数量并且长期存在，是由我国人口特点和资源禀赋条件决定的，也是我国区别于世界发达农业国家的原因。农业现代化没有最佳和标准模式，只有最适合模式。考察世界各国实践，主要存在美国、加拿大等国人少地多的大规模家庭农场模式，荷兰、日本等国耕地资源有限的小规模家庭农场模式，法、德等国资源禀赋介于上述二者之间的适度规模家庭农场模式，阿根廷、巴西等国的小农户与大农场并存的发展模式等四大模式〔2 〕。尽管条件差异较大，但这些模式仍然存在某种共性，就是普遍采取了以自然人为基础的家庭农业经营制度，法人公司制农场的比重占有率很低。因此，新时代深入推进乡村振兴战略实施过程中，必须科学认识中国小农户的作用和地位，将小农户发展纳入现代农业发展的全过程，实现小农户与现代农业发展的有机衔接，实现农业农村优先发展，增强小农户的获得感，确保上亿小农户共享现代化发展成果，切实解决好农业农村农民问题。

　　一、小农户有机衔接现代农业发展的积极意义

　　(一)有利于推动结构转型，实现共享发展

　　有别于恰亚诺夫的“道义小农”，舒爾茨认为小农户属于典型的“理性小农”，也改变了专家、学者认为小农户愚昧、落后的传统偏见，小农户能在特定条件下实现资源要素的优化配置，与其他经济主体区别不大〔3 〕。充分发挥小农户积极作用，推动结构转型，达成产业兴旺的目标主要体现在如下几个方面：一是小农户破解了农业生产劳动难以计量、监督的弊端，单位土地面积的利用效率高。家庭联产承包经营责任制条件下的小农户生产较规模经营而言，单位生产效率占明显优势，由于无需外部监督、计量，不存在道德风险，交易成本不高。我国土地资源分布不均衡，人均占有率低，小农经济较好地契合了这一资源禀赋特征，具备较明显的社会效率优势。在我国中部、西部地区的多数地方，由于地理区位条件所限，即使是农业企业规模经营模式，也只能通过发展订单农业，依托小农户一家一户分散经营。二是小农户是农业产业结构转型的基本动力。伴随经济发展，人民生活水平提高，人民的食物消费结构也会发生相应改变，会由满足温饱需求转向满足健康需求。小农户会根据市场变化积极调整农业产业结构，从单一粮食种植类型转向果蔬、粮果蔬或种养一体类型，提升土地单位利用价值，达成利用增效、产值提升、收益增加的目标，实现“隐性农业革命” 〔4 〕12。三是小农户是农村第一、第二、第三产业深度融合发展的重要推动力。小农户能够很好地满足人民的个性化需求，消除规模生产产品单一的弊端，生产出满足个性化需求的手工艺品或绿色农产品，推动乡村旅游、农产品加工、养老等健康产业发展，带动小农户收入增加。

　　小农户收入水平提升有助于实现共享发展理念。共享突出强调如何分好“蛋糕”，为谁而发展。我国实行对外开放以来，社会经济发展的“蛋糕”不断做大，但城乡收入差距、公共服务水平差距、农村发展不平衡、不充分等问题仍旧突出，农民特别是小农户的收入水平与城镇居民收入水平的差距扩大。因此，必须从增强小农户的获得感入手，提升小农户的发展水平和能力，增强农业农村发展新动能，构建利益分享机制，确保农民尤其是小农户共享经济发展成果。

　　(二)有利于加强乡村治理，实现乡风文明

　　乡村治理是增强国家治理能力的基础和保证，事关党和国家政策的落实和农民自身利益的维护，充分发挥小农户的作用有利于实现社会公平公正，提高乡村治理能力。一是有益于形成乡村治理的“德治”氛围。乡土社会中小农户之间彼此熟悉、相互信任，逐渐形成以血缘关系为基础、地缘关系为补充的人际关系网络，传统社会的礼俗规范和熟人社会的信用约束成为乡土社会的秩序基础。理想的乡土社会秩序维系无需监督，维系礼序规范的力量不是来自于外部的干预力量，而是源于内部熟人社会的传统习惯和良心，成为“法治”的有益补充。二是有利于夯实乡村治理的“自治”基础。基层民主、村民自治是我国民主制度体系的一个重要组成部分。自20世纪80年代启动村民自治制度以来，农民的政治素质、民主观念、法制观念和主人翁意识得到不断提高和增强，成为普通民众的最切实实践，充分体现了社会主义民主的核心和本质。

　　与此同时，乡土社会的小农精神是乡风文明的重要组成部分，小农户艰苦勤奋、坚忍不拔的精神，敬畏传统、利用自然的智慧是乡风文明的典型表现，成为指导小农户正确处理社会与自然、现在与将来关系的行动指南。另外，小农户也是传统农耕文化的重要载体和传播者，有利于中国优秀传统文化的传承和发展。小农户在日常生活中形成的乡土文化、村规民约、婚丧嫁娶礼仪，既成为他们生产生活的重要组成部分，又以非物质文化遗产的方式传承和保留，影响一代又一代小农户的生活。

　　(三)有利于促进精准脱贫，实现共同富裕

　　决胜全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦，最大的短板在农村，最主要的难点也在农村，面临的突出问题是农民尤其是农村贫困人口。以小农户为代表的兼业农户在我国农民构成中占绝大多数，并将长期存在，是我国农业发展的典型特征和农业经营的基本组织方式。一方面，小农户在解决就业、增加收入、农耕文化传承和社会主义和谐社会构建等方面发挥难以替代的重要作用，另一方面，小康社会建设中最繁重、最艰巨的任务在农村，尤其是农村深度贫困地区。这些地区的困难群众绝大多数是小农户，通常采用落后的生产方式。为促进精准脱贫攻坚战目标的顺利实现，需要增强小农户等贫困群众的内生发展能力，转变扶贫方式，变“输血式扶贫”为“造血式扶贫”，实现小农户有机衔接现代农业，实现共同富裕的要求。农民生活富裕不仅是破解农业农村农民问题的组成目标之一，也是我国实行全面小康的基本条件和要求。习近平总书记在不同场合多次强调，“小康不小康，关键看老乡”。改革开放以前，农民基本生活靠农业生产维持;改革开放以后，农民基本生活转变为依靠外出务工和农业生产维持，小农户依靠半工半耕的方式维持基本的生计。在目前城乡二元条件下，小农户通过兼业方式不仅能满足其对家庭生活的基本需求，而且可以维持农村的社会稳定，实现农业生产稳步向前发展。

　　(四)有利于加快生态建设，实现全面发展

　　人与自然的关系是工业文明发展到后期全世界都在探究的问题。党的十八大以来，我国不断提升对自然和社会规律的认识，把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，这是在国家发展理念上的重要历史性飞跃。2016年4月，习近平总书记在安徽省凤阳县小岗村主持召开的农村改革座谈会上强调，“中国要强农业必须强，中国要美农村必须美，中国要富农民必须富”。党的十九大报告提出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境。

　　生态建设方面，一直以来，小农户顺应自然、生态规律，注重提高地力和涵养水源，在其承包地上生产出满足基本生活需要的农产品。反观部分规模经营农业企业，为了提高利润水平和盈利能力，采用破坏生态环境的方式和手段，过度使用农药和化肥，采取掠夺性方式使用土地，忽视农业生产周期和规律。在生态多样性维护方面，小农户在一代又一代的生命与生活传承过程中，把自然、生命、文化与自己的生产和生活联结起来，赋予村庄自然功能和文化功能，维系村庄的完整性和多样性，“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。城乡一体化是我国经济、社会发展到一定程度的基本目標和要求，但是在此发展过程中，绝大多数农民很难在城市安定下来，而提升小农户收入水平、鼓励小农户为主体的农业生产方式、经营模式，有利于提高小农户的就业水平，提高收入，为返乡农民提供就业保障，发挥经济、社会在工业化、城镇化进程中的蓄水池与稳定器的功能和作用，最终达成农业现代化的目标。只有不断提升小农户的文化程度和技能水平，优化配置各种资源要素，同时把小农户发展纳入现代农业发展轨道统筹考虑，才能实现产业发展、农业增效、农民增收，推进农业现代化，实现全面发展目标。

　　二、小农户有机衔接现代农业发展存在的主要问题

　　(一)分散经营的生产弱势导致农业生产效率较低

　　虽然分散经营实行精耕细作，单位面积产出效率较高，但由于农业生产经营规模不大、耕地细碎化问题，难以实现劳动力、技术、资金等资源要素的优化配置。因此，分散经营的生产弱势往往导致农业生产效率低下。农业部统计数据显示，截至2016年底，土地经营规模在50亩以下的农户在全部农户中占比最高，约为97%，近2.6亿户。全国约有350万个新型农业经营主体的经营规模在50亩及以上，耕地经营总面积约为3.5亿亩，规模经营平均值约为100亩。为了提升农业生产效率，缓解农村劳动力外出务工引发的土地荒芜问题，各地政府纷纷出台激励措施，鼓励农村土地流转。全国约有0.7亿农户参与了农村土地流转〔5 〕。按照过去10年我国农村土地流转面积年均增长3%的速度估算，预计到2020年、2030年、2050年，土地经营规模在50亩以下的农户分别约为2.2亿户、1.7亿户、1亿户，这些农户从事农业生产经营的农村耕地面积分别占全国耕地面积总数的80%、70%、50%。因此，我国农业经营主体没有发生根本改变，依旧还是小农户。

　　小农户的农业生产现代化程度直接决定我国农业现代化的发展水平，而现代农业的基本要求是扩大生产规模、生产集体和实行专业分工，实行生产的社会化。与这些要求比较，小农户显然还存在较大差距。一是小农户的机械化装备程度低。小农户分散经营的土地面积少，耕地细碎化程度高，生产工具和生产方法落后，劳动效率低下，机械化水平低。而现代农业发展则要求生产、运输、储存能力强大，营销渠道通畅，资本投入水平、资金回报率、土地经营规模要求高，小农户很难具备相应能力。二是农业生产社会化服务体系建设与发展滞后，农技推广、病虫害防治、农产品质量监督和评价等公共服务能力还有待增强，小农户获取的生产服务和帮助有限，影响小农户与现代农业发展的有机融合，成为二者有机衔接的障碍。

　　(二)产业脱节的市场弱势导致农产品价值增值较低

　　小农户作为微观经济主体的重要组成部分，在充分发挥市场机制的过程中面临诸多因素制约，成为有机衔接现代农业发展的严重障碍：一方面，小农户的市场竞争优势明显不足，表现为小农户生产农产品的供给与需求严重失衡。农产品较工业品而言具有鲜明的特征，供给生产受天气等自然环境因素影响大、季节性时间明显、生产难以统一集中，空间高度分散，但消费需求却表现为时间的集中和空间的积聚。一家一户的分散经营农户由于缺乏资金与技术优势，很难大规模、成批量生产、储存和运输农产品，供给农产品商品市场的品种和数量非常有限，难以满足社会的有效需求，不是短缺就是剩余，市场供给与市场需求存在严重的缺位与错位现象。此外，小农户的市场竞争能力较差，获取市场信息的水平低下，信息获取、传递、转化滞后，难以根据市场需求变化及时调节生产计划，农产品生产的盲目性较大，抵抗自然和市场风险的能力较弱。另一方面，小农户的市场微观竞争能力欠缺。表现为小农户的文化程度较低，整体文化素质较差，运用现代生产技术、获取技术信息的能力低下，难以适应创新经济的形势变化。同时，由于老龄化进程加快，农户兼业现象变化明显。工业化、城镇化带来的发展机会将加快农村劳动力向外转移的速度，留在农村的一般为老人、妇女和儿童，留守妇女和老人愈加缺乏适应市场的能力和意愿。

　　如何通过农业现代产业的发展带动小农户发展，既是我们面临的历史任务，又是推动农业农村发展的重大课题。目前，农产品加工业同农业产值的比率大体为2.2∶1，加工业加工率约为65%，预期到2025年，可以发展到75%的水平，届时，农村第一、第二和第三产业融合发展将出现新变化，呈现新局面。伴随经济、社会发展和城乡居民消费能力和水平的提升，农产品的消费需求结构将会发生重大变化，在消费总量增加的同时，降低初级农产品的消费量，快速提升加工农产品的消费量;在农产品消费品类方面，增加肉、禽、蛋、奶、鱼等消费需求;在农产品品质方面，增加绿色、有机农产品的消费需求。相对小农户来说，由于自身能力约束，获取市场信息、改善农业生产条件、利用科学技术能力限制，十分有限的土地、劳动力、资金和技术等要素投入束缚严重阻碍了小农户适应形势变化，快速转变农业生产方式，绝大多数小农户的农业生产经营活动仅局限于初级农产品的生产。小农户与新型农业经营主体的利益联结机制不强，很难在农业现代化过程中实现农产品价值增值。

　　(三)金融供给短缺的资本弱势导致从业人员吸引能力下降

　　资本在土地、劳动力等生产要素组合中发挥黏合剂的功能，对实现农业增效和农民增收目标具有重要意义，实现小农户有机衔接现代农业发展，需要宽松的金融环境满足小农户在现代农业发展中的资金需求。但是，当前农村金融市场提供的金融服务难以有效满足小农户的融资需求，导致小农户在有机衔接现代农业发展过程中处于被动的境地。

　　一是小农户的抵押担保物欠缺，融资能力低下〔6 〕。小农户承包经营的土地难以显化财产属性，虽然目前部分开展农村土地经营权抵押试点，但进展缓慢，农村土地经营权抵押难以实现国有土地的同权同价，很难达到银行等金融机构发放贷款的抵押、担保要求。二是银行等金融机构开展涉农贷款业务的积极性不高。由于小农户资金需求分散，次数多，数量少，银行等金融机构开展此类业务的信息搜集和风险监管成本高，银行等金融机构的经营成本很难迅速降低，开展此类涉农业务的不确定性风险较大，开发适应小农户信贷需求的金融产品和服务意愿缺乏，小农户难以获得与其他资金需求主体同等的金融服务。三是小农户获取资金的融资成本较高。小农户即使满足银行等金融机构发放信贷的要求，由于其经营规模和资金需求特点，往往是金融市场价格的被动接受者，缺乏金融产品议价能力，既要承担融资服务费，又要花费融资使用费。小农户的资本弱势带来较高的融资负担，削弱了小农户的信贷意愿。伴随城镇化进程的加快，农村剩余劳动力不断流向城市，囿于农村土地经营规模，小农户通过农业经营获取的收入在其总收入构成中的比重迅速降低，农业生产的吸引力和比较效益迅速下降，导致小农户中青壮年和掌握一定技能的劳动力快速外流，这种局面出现又加剧了小农户经营粗放问题，甚至出现弃耕弃种，任由土地荒芜，引发农村“空心村”问题和农业“空心化”现象〔7 〕，这严重背离了我国农业农村现代化的发展目标。

　　(四)信息滞后的技术弱势导致农业科技成果转化缓慢

　　据测算，当前中国农业科技进步贡献率约为56%，主要农作物作业综合机械化程度约为63%，作物良种率高达96% 〔8 〕，先进机械设备、先进技术运用于农业的局面基本形成。但是，占农业经营主体的小农户往往处于被遗忘的境地，主要表现在如下几个方面：一是农业技术信息供需传导不畅，现代农业应用技术推广片面考虑农业大户等新型农业经营主体的技术需求，忽略了小农户应用现代先进农业技术的需求。由于小农户的农业应用技术需求得不到满足，往往只能凭经验采用传统的农业技术生產方式生产农产品，小农户生产农产品的效率在市场竞争中处于弱势地位。二是在农村电子商务平台等现代信息技术应用过程中，农产品进城和工业品下乡的“上下并行”不对等。工业品下乡易，农产品进城难〔9 〕，由于农村电子商务基础设施建设滞后，小农户掌握信息技术的能力低下，绝大多数小农户只能依托农业合作社、协会或中间商对接市场，面临的市场风险较大，农业增值收益分享能力有限，缺乏独立的订单与议价权利。同时，分散的村庄分布和较高的农村物流成本也制约了小农户参与信息化浪潮的积极性，信息技术应用滞后。三是现行鼓励农业发展的政策制定、实施过程中收集与关注小农户的信息不充分。由于规模经营偏好，政府在鼓励农业产业、生产与经营体系的建构与完善过程的资金补贴和扶持中，优先鼓励和支持种养大户、家庭农场、农民合作社和农业产业化龙头企业。但是，这种扶持和补贴得到实惠更多的是农民中极少数和涉农的绝大多数工商资本，绝大多数小农户被排除在外，难以分享改革红利和农业现代化成果。延伸农产品加工链条，提升农业附加值，发展农产品加工业、乡村旅游和休闲农业，需要鼓励工商资本下乡。但部分区域出现的“资本下乡代替了老乡，没有带动老乡”现象有悖于乡村振兴战略“资本下乡不能代替老乡”的基本要求，农业产业园建设异化为工业园，成为“穿农业马甲的工业项目”，阻碍了农业科技成果示范、转化的平台和渠道。

　　三、小农户有机衔接现代农业发展的实现路径

　　实施乡村振兴战略是我国新时代做好“三农”工作的总抓手，是广大农户有效参与、共享改革发展红利的可行路径。没有小农户的现代化，就没有农业农村的现代化。因此，需要有效调动小农户的参与积极性，充分发挥小农户的积极作用，实现小农户有机衔接现代农业发展。

　　(一)优化科技和社会化服务形态，加快构建农业现代生产体系

　　现代农业发展的关键在于技术创新和科技进步，要基于中国国情，积极开发适应中国气候和土地分布特点的农业机械和农业技术，掌握农业科技进步的主动权，为我国农业由大变强奠定坚实基础。一是鼓励发展现代农业技术，在育种、深加工、精加工、信息、质量安全、生态安全等领域集中攻关，进行重点突破，达成成本降低、产量增加、质量提升的目标，呼应与保障社会公众的食品安全关切，实现人与自然的和谐、绿色、健康发展。二是优化农业物质装备发展，提升和改善农业生产装备水平，尤其要提高农业机械化利用率，缓解农村人力不足的困境。充分利用现代装备、设施和技术手段改造贫困地区的传统农业，发展绿色农业、健康农业，提升农业标准化、信息化水平，实施“一村一品”工程，促进产销对接，努力解决小农户农产品价低卖难问题，提高小农户收入水平，进行精准脱贫，坚决打赢脱贫攻坚战。

　　要以构建农业新型社会化服务体系为抓手，充分发挥公共服务机构、龙头企业、合作组织和其他社会力量的作用，大力推动生产性农业服务业的发展。要在试点基础上总结推广社会化全程服务经验，培育扶持农机、排灌、统防统治、烘干、仓储等服务经营性组织，充分发挥农机、邮政和供销等涉农服务综合平台的作用，构建多层次、多元化和多形式的农业社会化服务体系。

　　(二)优化产业和人力资源形态，加快构建农业现代产业体系

　　快速推进农村第一、第二和第三产业的融合发展，加快现代农业体系的构建进程，确保广大小农户充分分享产业增值收益，做到种养业要优、加工业要精、服务业要活，通过产业链条的延长，实现价值链的提升。通过新型农业经营主体培育，进行形式多样的适度规模经营，支持小农户的农业生产。通过培训支持和政策扶持，确保农村“三产”融合收益更多地留在农村主产区，增加包括小农户在内的农民收入，完善健全社会化农业服务体系，把一家一户分散经营的小农户融合纳入到现代农业发展进程中，确保小农户更好地分享农村第一、第二和第三产业融合发展的增值收益。一是加快农村产业结构调整，丰富产业融合内容。大力发展绿色、循环农业，推进农业与文化、旅游、教育、养老健康产业的深度融合，充分挖掘农业的各种功能。二是鼓励农村新产业、新业态的发展，实现产业融合手段的创新，大力推进“互联网+”现代农业，应用物联网、云计算、大数据、移动互联等现代信息技术，推动农业全产业链改造升级。三是努力探寻农村“三产”融合的多种模式，因地制宜，发展农村一村一品、一乡一业，实现农村的可持续发展。

　　农业农村发展、农民富裕的关键在“人”，要充分发挥广大农民群众的首创精神和主体作用。一方面要增强农民的身份认同和主体意识觉醒。努力提高小农户的思想道德素质和科学文化素质，构建同社会主义新农村建设相一致的家风、乡风和新乡贤文化;充分发掘农耕文化、乡土文化和非物质文化遗产。另一方面，要稳步发展农村基础教育与职业技能教育，开展适应农民需要的多种形式的技能培训，提高小农户的劳动技能和农业生产经营能力，培育新型职业农民。

　　(三)深化农村改革和优化组织形态，加快构建现代农业经营体系

　　要科学、辩证地看待农村土地耕种分散与集中的关系，妥善处理小农户与农村土地的关系。要深化农村改革，加快现代农业经营体系的构建进程，保障小农户共享改革发展红利;探索农村土地“三权分置”的实现机制〔10 〕，通过示范、带动鼓励小农户通过土地互换、联耕联种、代耕代种、股份合作、集中流转、土地托管等方式提高农村土地经营规模，探索以普通农户为主体的现代农业发展道路;加快推进集体经营性资产股份合作制改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制，让小农户成为农村改革的见证者、参与者和受益者;加强农村金融服务水平和能力建设，满足小农户量少次频的多元化金融需求，大力开发针对小农户金融需求的金融服务产品，建立满足小农户金融服务需求的服务组织，缓解小农户融资难、融资贵的金融需求困境，实现差异金融定制的小农户个性化服务。

　　要充分考虑农业农村发展的客观实际，发挥农民合作社的示范带动作用。要支持、鼓励小农户融入农民合作社，实现农业生产与经营的分工优化，提高小农户面对不确定性风险的抵御能力，提高小农户的农业生产效率，在品种选择、技术应用、生产资料采购、产品分级、品牌建设、产品营销、仓储、运输等环节充分发挥农民专业合作社作用，由其提供统一服务、统一经营。同时，要充分发挥合作社的专业合作功能，发展生产合作、供销合作和信用合作，优化农民专业合作社与小农户的利益联结机制，解决土地细碎化和农村产出能力不足问题。

　　(四)优化农业補贴和农民增收渠道，加快完善财政支农体系

　　鼓励农民群众尤其是小农户参与价值链收益分享，完善和调整农业补贴政策，确保财政涉农补贴更多更广地惠及农民特别是小农户。也有地方尝试将财政涉农补助资金量化为农业合作社社员或受益农户股份，通过股权分红，全程参与农业价值链和产业链的收益分配。财政涉农补助资金要重点支持和扶持以小农户为基础发展的农业新型经营主体，支持通过订单农业与股权合作紧密建立与小农户的利益联结机制，改变过去处于利益链底端的小农户不能参与财政支农红利的弊端，使其充分分享政策支持红利。

　　要采取可行措施拓展农民增收渠道，鼓励返乡农民就近就业、就近创业，建立健全就业、创业扶持服务体系，营造城乡劳动者就业平等的氛围，构建就业平等的保障制度。一是积极创造就业条件，增加就业岗位，拓宽农村剩余劳动力就业转移渠道，完善健全就业转移服务支持体系，鼓励农村剩余劳动力采取各种灵活方式外出进城务工，并能在城镇生活稳定下来，实现安居乐业。二是在政策、资金方面支持和鼓励返乡创业农民，完善产业扶持、配套服务和人力支持政策，鼓励返乡创业人员带动乡村小农户发展小众、特色和附加值高的产品、产业，增强小农户的增收能力，提高小农户的收入水平。

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